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公平竞争审查有了“指导手册”
来源: 法规处 发布时间: 2017-11-16

       《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》从审查机制和程序、审查标准、例外规定、社会监督、责任追究等方面进行了解释和细化 

  

  是否涉及市场主体经济活动?“是”则对照18条标准逐条进行审查,“否”则不需要公平竞争审查……10月26日,国家发改委、财政部、商务部、国家工商总局、国务院法制办联合公布《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》(以下简称《实施细则》),其中的流程图和审查表详细地绘制了公平竞争审查的基本步骤与书面审查结论的基本形式。

  《实施细则》是继《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下简称《意见》)印发后,针对公平竞争审查出台的又一指导性文件,从审查机制和程序、审查标准、例外规定、社会监督、责任追究等方面进行了解释和细化。自此,公平竞争审查有了“指导手册”,这对于督促并指导政策制定机关切实开展公平竞争审查工作,保障公平竞争审查制度有效实施有着重要意义。 

  强化程序

  审查责任进一步落实 

  “2016年6月,国务院制定出台《意见》,这是维护市场公平竞争的一项重大制度性安排,意味着我国确立竞争政策基础性地位迈出关键一步。”采访中,国务院反垄断委员会专家咨询组成员、对外经济贸易大学法学院教授黄勇坦言,由于公平竞争审查制度是一项新的制度,虽然大多数部门和地区已经建立审查机制,但在实际运行中存在不审查、不认真审查和审查能力不足等问题。“《实施细则》正是在总结各方经验的基础上作出的进一步细化,将推动我国公平竞争审查制度不断完善。”

  中国改革报、改革网记者了解到,《实施细则》主要从明确内部审查机制、要求形成书面审查结论、细化征求意见规则和程序、明确咨询和争议协调解决机制、建立定期报告制度等方面强化了对公平竞争审查工作的程序约束。 

  “目前,我国公平竞争审查采取自我审查的方式。在这一制度前提下,审查程序的设计就显得尤其重要,将进一步督促和指导政策制定机关建立健全审查机制,落实审查责任。”黄勇表示。

  中国政法大学副校长、法学教授时建中指出,一方面,《实施细则》为建立内部审查机制提供了模式选择,既可以由政策制定机关的具体业务机构负责,也可以由内部特定机构统一负责。“政策制定机关可以自行确定,关键要建立机制、明确责任。”

  另一方面,《实施细则》明确政策制定机关开展公平竞争审查应当遵循审查基本流程,形成明确的书面审查结论。未形成书面审查结论出台政策措施的,视为未进行公平竞争审查。“这就确保了公平竞争审查成为政策措施出台前的必经程序,确保审查留痕,这就可避免自我审查流于形式,防止敷衍了事。”

  图表+细化标准

  可操作性大幅提升 

  “一图一表”——流程图和审查表无疑是《实施细则》的一大亮点。 

  流程图生动地绘制出公平竞争审查的基本步骤,大致分为三步:第一步判断是否需要进行公平竞争审查,第二步核对是否存在违反18条标准的情形,第三步在违反相关标准的情况下确定是否适用例外规定。

  审查表则为书面审查结论提供了形式参考,包括文件名称、涉及领域、起草和审查机构、效力层级、征求意见、标准核对、具体结论、适用例外规定等要素,详尽地反映出审查工作的全过程。

  “下一步,我们将在各地区、各部门鼓励推广使用审查表,逐步实现审查工作的统一化、规范化。”国家发改委价监局竞争政策处处长王火旺告诉记者。

  另外值得注意的是,《实施细则》将四个方面18条审查标准逐条细化,形成50余条二级标准,以便于政策制定机关在实际审查中理解适用。 

  “不合理和歧视性准入和退出条件”的“不合理”指设置明显不必要或者超出实际需要的准入退出条件,“歧视性”指对不同所有制、地区、组织形式的经营者实施差别化待遇,设置不平等的准入退出条件;“限制外地和进口商品、服务进入本地市场”包括实施不同的技术要求、检验标准,采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施,设置专门针对外地和进口商品、服务的专营、专卖、审批、许可,设置关卡或者通过软件、互联网设置屏蔽等手段……《实施细则》在进一步明确相关概念内涵的同时,还进一步列举了有关行为的具体表现形式。

  “虽然《意见》明确的18条审查标准基本涵盖了当前政府部门妨碍市场竞争的主要行为类型,但由于公平竞争审查制度的政策性和专业性都较强,一些政策制定机关对审查标准的理解和把握不到位。这就造成审查能力不足,影响了制度的实施效果。”黄勇表示,无论是流程图、审查表,还是细化后的标准,都使公平竞争审查的可操作性大幅提升,对于制度的深入落实、全面实施意义非凡。 

  监督+问责

  保障审查客观有效 

  《实施细则》进一步明确了监督举报和责任追究问题。在监督举报机制方面,对未进行审查或者违反审查标准出台政策措施的情况,任何单位和个人可以向政策制定机关反映,或者向上级机关或反垄断执法机构举报。在责任追究方式方面,强调政策制定机关主动纠正与上级机关责令改正相结合,政策制定机关未进行审查出台政策措施的,应当及时补做审查;上级机关则可以责令政策制定机关改正,拒不改正或者不及时改正的,要依法依规对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。

  “自我审查是我国现阶段公平竞争审查制度采取的模式,但是仅仅依靠自我审查是不够的,必须建立健全监督问责机制,保障审查工作的客观性、有效性。”时建中谈道。

  同时,《实施细则》提出发挥反垄断执法机构的监督作用。政策制定机关未进行公平竞争审查或者违反审查标准出台政策措施,并涉嫌违反《反垄断法》的,反垄断执法机构有权进行调查,并向政策制定机关或者其上级机关提出停止执行或者调整政策措施的建议。

  “反垄断执法机构的执法监督是公平竞争审查最为重要、最为有效的监督方式。”在时建中看来,《反垄断法》赋予了反垄断执法机构调查行政机关滥用行政权力排除、限制竞争行为的职权,从近年来的执法效果看,反垄断执法对预防和制止行政垄断行为发挥了重要作用。“公平竞争审查与反垄断执法是实施竞争政策的两大工具,二者只有形成合力才能更好地发挥规范政府行为、维护市场公平竞争的功能。”

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